中共浙江省委浙江省人民政府 关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革构建“三位一体”农民合作经济组织体系的

若干意见

浙委发〔2015〕17号

(2015年9月28日）

为深入推进农民合作经济组织联合发展，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、农业社会化服务体系为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中发〔2013〕12号）和《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）及省委十三届四次全会精神，现就深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革，构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系，提出如下若干意见。

一、总体要求

1.  重要意义。将农民合作经济组织和各类为农服务组织联合起来，建立具有生产、供销、信用“三位一体”服务功能的农民合作经济组织体系，是顺应合作经济发展规律、推动农民合作经济组织拓展服务功能和农民合作经济发展壮大的创新举措，是深化供销合作社改革和农业生产经营管理体制改革的综合载体，是建设现代农业经营体系、走农民共建共享农业现代化和城乡发展一体化道路的客观要求，是健全政府主导、市场决定、社会协同“三农”治理体系和推进囯家治理体系、治理能力现代化的重要内容。当前，我省农民合作社、供销合作社等农民合作经济组织在现代农业发展中的地位和作用越来越突出，但产权关系松散、服务功能单一、竞争实力弱小、利益联结不紧等问题比较突出，难以适应日益成长起来的新型农业经营主体对覆盖全程、综合配套、便捷高效农业社会化服务的迫切需求，难以适应日益富庶起来的农民群众对多层次、多样化、便利化生活服务的迫切需要，必须通过深化改革，扩大农民合作经济组织的横向合作和纵向合作，加快农民合作经济组织联合发展。

2.  指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真贯彻落实“四个全面”战略布局，坚持和深化“八八战略”，围绕创新“三农”治理体系，将农民合作经济组织、各类为农服务组织联合起来，联动推进供销合作社、农业经营、农村金融、涉农管理等体制改革，建立以生产供销信用服务功能为基础、具有对农民生产生活综合服务功能的农民合作经济组织联合会 (以下简称农合联），形成以农户家庭经营为基础、合作与联 合为纽带、农业社会化服务体系为支撑的立体式复合型现代 农业经营体系，促进农业现代化和城乡发展一体化。

3.  目标任务。力争通过2—3年努力，完成分类试点和分批改革任务，全省构建起生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系及有效运转的体制机制，使其成为农村家庭经营和商品流通的服务综合体、农业一体经营和服务产业的利益共同体、农业公共服务和政策实施的供给中介体，更好地在农业现代化和城乡发展一体化中发挥作用。

4.  基本原则。

——政府主导、市场决定、社会协同。正确处理政府、市场、社会在农业治理体系中的关系，充分发挥农民合作经济组织联合会的协同治理作用，发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用，使政府主导作用、市场决定作用、社会协同作用在农业生产经营管理中相互补充、相得益彰。

——横向集中、纵向一体、联合发展。积极引导经营业务相同的农民合作经济组织横向联合和业务相关的农民合作经济组织纵向联合，促进农民合作经济组织扩大组织规模、拓展服务功能、发展一体经营、增强竞争实力，使农民合作经济组织走上跨区域规模化和跨领域一体化的联合发展道路。

——自愿加入、民主管理、共建共享。坚持合作制原则，强化农民合作经济组织在联合会中的主体地位，实行入会自愿、退会自由和民主管理，促进农民合作经济组织与涉农服务组织（企业）开展多种形式的合作与联合，建立平等共享的利益联结机制，使农民合作经济组织联合会成为各类农民合作社和广大农民共建共享农业现代化的综合平台。

——顶层设计、改革配套、分批推开。围绕构建现代农业经营体系和治理体系，加强顶层设计，将深化供销合作社改革与推进农业经营体制改革、农村金融体制改革、涉农部门职能转变及企事业单位改革联动起来，在试点基础上，分批推开改革，由下而上组建农民合作经济组织联合会及其组织体系。

二、构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织

体系

5.农合联的性质定位。农合联是在党委、政府领导下，以为农服务为宗旨的社会团体，实行农有、农治、农享。农合联为非营利性社会团体，由民政部门注册登记，接受农村工作综合部门管理。农合联是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带，是农民群众向党和政府反映农情民意和服务需求的有效渠道，是党和政府为农民合作经济组织和农民提供公共服务的重要依托，是农民合作经济组织和农民自我服务、自我发展、自我教育、自我管理的综合平台。

6.  农合联的成员组成。农合联原则上按行政层级设置，以县、乡镇两级为重点，逐步形成省、市、县、乡镇四级组织体系。

乡镇级农合联成员组成：辖区内农民合作经济组织（包括农民合作社及联合社、行业协会等，下同）和规模较大的家庭农场、合作农场等新型农业经营主体;辖区内具有为农民合作经济组织和农民生产生活服务功能的涉农企事业单位（包括农业科研推广、农业生产性服务、农产品加工流通、农资购销、金融供给等组织和企业，下同）；其他相关组织和个人。跨乡镇经营服务的农民合作经济组织、新型农业经营主体、涉农企事业单位可在主要经营服务地所在乡镇加入农合联，规模较大的可直接加入县级农合联。

省、市、县级农合联成员组成：辖区内下级农合联；辖区内跨次级行政区域经营服务、规模较大的农民合作经济组织和新型农业经营主体；辖区内跨次级行政区域经营服务的涉农企事业单位；其他相关组织和个人。

7.  农合联的服务功能。各级农合联的基本服务功能为生产服务（技术推广、生产性服务、农产品加工等供销服务 (农资供销、农产品营销、消费品流通等）、信用服务（资金互助、保险互助、融资担保等）。同时，农合联受政府及涉农部门委托或购买，承担部分公共服务、政策执行、农情调查等具体实施工作；做好与本级政府沟通和向本级政府、上级农合联反映农情民意、提出政策建议等工作。各级农合联的经营性服务功能实行实体化运作，由作为会员的农民合作社及联合社、行业协会、企业等实体承担和实施。

乡镇级农合联是农合联组织体系中直接面向服务对象的基层环节，主要承担具体服务事项的组织实施。县级农合联是农合联组织体系的关键环节和综合平台，主要承担聚合服务力量、配置服务资源、生成服务功能、运作服务事项等职责。省、市两级农合联主要承担组织建设、制度建设、发展规划、运行管理等职责，并提供下级农合联难以提供的共性服务。

8.农合联的治理结构。.农合联实行民主管理。农合联成员（代表）大会是最高权力机构，选举或罢免农合联理事、监事和出席上级农合联成员（代表）大会的代表，议决农合联的重大事项。在农合联成员（代表）大会休会期间，农合联理事会负责执行成员（代表）大会决议，监事会负责监督理事会执行决议和财务。

农合联坚持以农民合作经济组织为主体。各级农合联成员（代表）大会的代表、农合联理事会和监事会的成员应有三分之二以上为农民合作经济组织的代表。农合联理事会实行独立理事制度，由独立理事客观评价农合联的运营和管理状况。农合联中涉农企事业单位会员不享有选举权和除监事以外的被选举权。

县级及县级以上农合联实行“议行分立”。农合联理事会聘任执行委员会领导班子，执行委员会领导班子聘用工作人员。执行委员会人员可参选理事会理事，但人数不超过理事会理事的三分之一。执行委员会一般依托同级供销合作社联合社执行管理机构组建，也可依托其他组织组建，还可由理事会直接向社会聘任人员组建。

乡镇级农合联一般实行“议行合一”，规模较大的也可实行“议行分立”。乡镇级农合联的服务平台可依托乡镇农业公共服务中心（农技推广机构）组建，也可依托其他组织组建。辖区内农民合作社数量不多的乡镇，可由两个或多个乡镇合建农合联，也可由县级农合联在乡镇设置派出机构。

9.农合联的资产经营。省、市、县三级农合联组建资产经营公司，一般由参加农合联的同级供销合作社联合社、涉农国有企事业单位和其他会员合股组建，也可由供销合作社联合社单独组建。农合联资产经营公司出资各方的出资人权益不变，按出资额履行出资人权利和义务，不得违法违规平调、侵占财产。农合联资产经营公司对下属全资、控参股企业依法行使出资人权利。农合联执行委员会根据需要，可成立资产管理委员会，按照理事会授权，建立资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督。

10. 农合联的合作基金。省、市、县三级农合联设立农民合作基金。基金来源主要是：原始基金；农合联资产经营公司按不低于20%比例上缴的年度资产收益；政府提供的扶持资金;财政奖补收入；社会各界捐赠捐款；其他合法收入。基金主要用于农合联的为农服务事业，并优先用于建立和补充农村合作金融风险补偿资金。农民合作基金的闲余资金，可按农民合作基金章程和相关规定采取保值增值措施。

11. 农合联的经费来源。主要是：按章程规定收取的会员入会会费和年度会费；政府根据农合联执行委员会的人员编制安排的工作经费和人员经费；政府委托或购买公共服务的经费；农民合作基金根据开展相关服务需要，每年安排的经费；其他合法收入。

各级农合联要根据上述精神，制订《农民合作经济组织联合会章程》，并经农合联成员（代表）大会审议通过。

三、深化供销合作社改革 

12. 深化供销合作社改革基本思路。坚持为农服务宗旨、市场经济方向和合作组织性质，按照社企分开和有机融入农合联的要求，以密切与农民利益联结为核心，强化供销服务功能和社有资产经营，创新基层社组织形式和联合社治理机制，加快形成适应生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系建设的供销合作组织体系及服务机制。

13. 强化供销服务功能。创新供销合作社的农资服务方式，推进农资经营网络建设，鼓励供销合作社在有条件的农民合作社设立农资供应网点，加快农资物联网建设与应用。推进农资供应与技术服务的有机结合，鼓励供销合作社与乡镇农合联、农民合作社联合社、农产品行业协会和有条件的农民合作社联合，开办庄稼医院，建立智慧农资网络，承担政府向社会力量委托或购买的相关公共服务。

强化农产品流通服务，加强供销合作社农产品流通网络和现代物流中心建设，创新流通方式，推进多种形式的产销对接，鼓励有条件的供销合作社参与公益性农产品批发市场和农贸市场建设，承担政府控股的农产品批发市场的建设、运营、管护，开展农产品展示展销活动。加快发展农产品电子商务，建设“网上供销社”，形成网上交易、仓储物流、终端配送一体化经营，实现线上线下融合发展。打造农产品区域性品牌，形成连锁化、规模化、品牌化经营服务格局。鼓励供销合作社下属农产品加工流通企业吸纳农民合作社参股，建立稳定的产销关系和紧密的利益关系。

健全供销合作社的城乡社区商业服务网络，加快建设以中心村和乡镇为主要载体、集生产生活服务功能的农村综合服务合作社、城乡社区服务中心（站）。积极引导组建以城乡社区为主要载体的消费合作社，形成农资、农副产品、日用消费品、再生资源和废弃农药化肥包装物回收等服务网络，加快形成连锁化、规模化、品牌化经营服务新格局。

14. 推进基层供销合作社改造建设。按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，分类推进现有基层供销合作社改造, 加快形成符合合作制原则的产权结构和治理机制，逐步把基层供销合作社办成以农民社员为主体的、规范的合作社。采取劳动、土地、资本、经营设施、经营场所等多种合作形式，引导基层供销合作社吸纳农民和各类新型农业经营主体入社，或与农民共同组建农民合作社。基层供销合作社作为会员属地加入乡镇级农合联。支持有条件的农民合作社及联合社发展供销服务。

15. 创新社有企业发展形式。深化社有企业改革，健全现代企业制度和法人治理结构，完善与绩效挂钩的激励约束机制，增强社有企业发展活力和为农服务实力。加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结，引导社有企业之间和与农有企业的关系，供销合作社联合社要把握好社有企业的为农服务方向，加强社有资产监管，促进社有资产保值增值。

16. 改革供销合作社联合社治理机制。按照以供销合作社联合社执行管理机构为依托组建农合联执行委员会的要求，优化供销合作社联合社执行管理机构的机构设置、职能配置，合理核定内设机构和人员编制。稳定供销合作社联合社执行管理机构现行管理模式，鼓励有条件的供销合作社联合社执行管理机构率先实行企业化管理模式，并给予一定的差异性、过渡性政策，其人员按照“老人老办法、新人新办法”管理，现有人员保留其原有身份。供销合作社联合社执行管理机构离退休人员的供养渠道、待遇不变。

四、推进农业生产经营管理体制改革

17.  推进涉农部门职能转变及企事业单位改革。坚持政事分开、政企分开、政社分开、事企分开的原则，区分涉农部门的行政管理、公共服务、经营性服务三类职能，并按照先易后难、水到渠成的要求和农合联的承接能力，逐步剥离涉农部门事业单位的经营性服务事项并优先由农合联承担，以委托或购买方式将涉农公共服务事项转由农合联或其他主体承担。当前，要积极创造条件，将涉农部门的配方施肥、农机作业、统防统治、收储加工、产品促销、信用担保等生产经营性服务事项转移到农合联；将农产品展示促销、农业废弃物综合利用、农民技能培训等公共服务事项，以委托或购买方式由农合联或相关社会组织、经济主体承担。推动涉农部门所属或主管的从事涉农经营性服务的国有企业和涉农行业协会、农民合作社联合社等组织走向市场，并引导其加入农合联。

18. 构建农合联体系内部农村合作金融体系。引导有条件的农合联成员合作社按照会员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，组建农民资金互助会，为农民提供资金互助服务。省、市、县三级组建农民资金互助会联合会，承担农民资金互助会的资金余缺调剂、运行安全监管、资金保值增值、风险防范救助等职责，并加入农合联。

农民资金互助会及联合会实行“账款分离”的运行方式。建立农合联与农信机构等金融机构的战略合作关系，农民资金互助会及联合会负责业务决策、账目管理，农信.机构等金融机构为农民资金互助会及联合会提供开户结算、资金托管、借款复核、渠道支持、信贷融资、业务指导、技术支撑、信息管理、人员培训、财务顾问等服务。各级农信机构加入同级农合联。

建立农民资金互助会及联合会监管体系和风险防范机制。强化地方政府对农民资金互助会及联合会的监管职责，落实县级政府为监督管理、风险防范处置的第一责任主体职责。地方金融管理部门（金融办）负责农民资金互助会及联合会的业务指导和监督，民政部门负责对农民资金互助会及联合会以非营利性民办非企业单位进行注册登记，登记之前征求农合联、金融办等部门意见。建立会貝民主监督、互助会自控管理、农合联内部监管、金融办业务监管的监管体系。建立互助资金保险制度、风险补偿资金和损失补偿机制，有效防范金融风险。

有条件的农合联成员合作社可组建农民保险互助会，为成员提供农业、财产、人寿等保险互助服务，并协助做好政策性农业和农房保险的具体工作。全省渔业互保协会作为会员加入农合联。允许有条件的农合联资产经营公司和会员发起设立小额贷款公司、农信担保公司等金融服务组织。

19.推进农民合作社规范提升。把规范提升农民合作社作为构建农合联的基础性工作来抓，在全省开展以规范产权结构为核心的农民合作社改造提升行动，扩充社员数量，拓展服务功能，延伸经营领域，规范分配机制，引导重组联合，做大做强农民合作社。强化对农民合作社的规范管理，完善农民合作社评级制度，健全促进农民合作社规范提升的扶持机制。实行农民合作社年度报告制度，对经营不正常、运行不规范的农民合作社，将其列入异常经营农民合作社名录。

积极促进农民合作社联合发展。支持有条件的农民合作社以产权为纽带联合起来，组建专业性或综合性的农民合作社联合社。鼓励农民合作社与其他涉农经营主体以服务为纽带联合起来，组建涉农行业协会。引导农民合作社联合社、涉农行业协会加入农合联，促进农合联形成以农民合作社联合社、行业协会为骨干的综合性服务平台。鼓励农民合作社联合社、行业协会为成员提供技术推广、储存加工、品牌包装、市场营销、业务培训等专业服务，集中购买会计代理、法律咨询等中介服务。

20.建立农合联成员合作发展和利益共享机制。鼓励农合联会员普遍采用股份合作制，组建合作社联合社、兴办经营实体（包括拓展休闲旅游、劳务就业、生活消费等服务功能），发展产业一体化经营，建立产权联结纽带和利益共享机制。特别是县级农合联要运用信息化手段，组建由农民合作社、新型农业经营主体、城乡消费者等共同参股的农产品、日用品连锁配送网络和销售、消费合作社及联合组织，为农业生产者提供高效、增值、便捷的农产品营销服务，为城乡消费者提供优质、廉价、便利的农产品和日用品供给服务。

21. 理顺党政相关部门与农合联关系。党政相关部门根据法定职责和党委、政府授杈，实行对农合联的指导、管理和监督。相关部门要加快转变职能和管理方式，加快从公共服务直接供给和公共资源直接配置等具体事务中超脱出来，尽可能向农合联委托或购买公共服务。建立党委、政府对本级农合联年度工作绩效评价制度及奖惩机制，对农合联的为农服务、业务经营、财务管理、组织建设和重要专项工作等业绩开展评估。建立对农合联的业务监管制度，纪检机关和监察、审计等部门要对农合联进行常态化监督。农合联要强化自身作为农民合作经济组织利益代表和服务组织的意识，将服务作为主业，自觉接受相关部门的指导、监督、评价；建立公共资源竞争性配置机制及公示公告、阳光监管等制度，接受社会监督，并充分发挥监事会的监督作用，加强内部监管。

五、切实加强组织保障

22. 加强组织领导。构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系是当前我省全面深化农村改革的一项重大任务，涉及领域广、牵涉部门多、利益调整大，必须切实加强组织领导。省农村改革试验区工作联席会议负责对这项改革的组织指导，省农村改革试验区办公室负责具体牵头工作。市、县（市、区）党委和政府要深刻认识构建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系的重大意义，切实增强推进这项改革的紧迫感和责任感，建立组织协调机构，按照分批推开改革的部署，从当地实际出发，精心设计改革方案，周密谋划改革步骤，及时部署改革工作，确保改革稳妥实施、顺利推进、取得实效。市、县两级的改革方案报省委、省政府批准，具体由省农村改革试验区工作联席会议负责协调把关。

23. 加强改革协同。各级党委、政府要按照本意见及配套文件，结合实际做好细化落实工作，确保改革协同配套进行。涉农部门要适时将应该转移的具体服务职能转移给农合联承担，并为农合联承接具体服务职能创造条件，实行管理与服务、监督与执行的分离。供销合作社要增强改革的自觉性、主动性，将自身改革融入到构建农合联的改革中去，坚持去行政化和回归合作经济组织的改革导向，转变思维方式和工作方法，以全新的形象强化为农服务。财政部门要调整相关涉农政策的实施方式，探索由农合联承担部分具体工作的有效机制。民政部门要做好农合联、农民资金互助会及联合会的注册登记工作。新闻媒体要强化舆论引导，营造良好氛围。

24. 加强政策支持。各级要加大对农合联的政策支持力度，形成推进改革的强大合力。实行税收支持政策，对农合联及其实行股份合作制的成员开展农产品购销、加工、贮运和农资购销、商品流通、资金互助等合作经营活动，按规定减免相 关税收。落实农村金融体制改革政策，建立健全农村合作金融管理制度。落实农合联开展服务的事业经费和农民合作基金等政策。将农合联及其成员合作社作为有关农业扶持资金的重点支持对象，促进农民合作社规范提升并加入农合联。适时推动农合联相关立法工作，保障农合联长期规范运行。涉农部门和财政、国土、经信、商务、工商、金融等部门要制定支持农合联的具体政策并落实到位。

(此件发至县）

中共浙江省委办公厅